L’agent de changement d’Ottawa

Paul Gauvin, FCMA, au service d’une fonction publique en mutation

par Robert Colman

Avec la mise en place de la Stratégie d’information financière (SIF) et de l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur (IMFC), le gouvernement fédéral canadien a apporté de profonds changements à sa gestion budgétaire, et cette réforme se poursuit toujours aujourd’hui. La SIF a pour mandat d’établir des politiques détaillées sur les immobilisations et sur les états financiers des ministères. Quant à l’IMFC, elle a pour but d’offrir aux gestionnaires des données intégrées sur le rendement financier et non financier, une saine approche de la gestion des risques, des mécanismes de contrôle appropriés et un éventail de valeurs et de principes d’éthique.

Auparavant, les agents principaux des finances, à l’instar des autres cadres supérieurs du gouvernement, étaient souvent engagés comme généralistes; on leur demandait d’examiner l’ensemble des activités gouvernementales et de prendre des décisions éclairées.

Or, l’IMFC et la SIF requièrent l’intervention de professionnels de la comptabilité aptes à promouvoir la réforme gouvernementale, afin de renforcer la gestion financière des activités du gouvernement et de moderniser les procédés comptables pour qu’ils soient plus conformes aux principes comptables généralement reconnus (PCGR) utilisés dans le secteur privé.

Paul Gauvin, CMA, FCMA, incarne probablement mieux que quiconque ce type d’ardent défenseur de la réforme dans l’administration publique. À titre de sous-commissaire, Gestion générale et contrôle, pour la Gendarmerie royale du Canada (GRC), il a démontré qu’il était possible, en trois ans à peine, de réorganiser la gouvernance au sein d’une institution fédérale et de transformer un piètre exemple de gestion financière en un modèle de gestion et de contrôle.

M. Gauvin fait partie de divers comités, groupes de travail et conseils interministériels et gouvernementaux consacrés aux enjeux stratégiques, organisationnels, technologiques, fonctionnels et des ressources humaines — dont certains à titre de président. Ces organismes comprennent aussi des agents principaux des finances, des cadres supérieurs et des spécialistes fonctionnels issus de disciplines diverses. Au sein de ces comités, M. Gauvin apporte un savoir-faire poussé en comptabilité de management et une vision de l’intérieur. C’est grâce à sa vaste expérience dans la mise en œuvre de projets novateurs dans le secteur public qu’il est en mesure d’assumer ce rôle.

Maître d’œuvre du changement

Paul Gauvin a mené une longue et brillante carrière au sein du gouvernement fédéral, et ses nombreuses réalisations ont été saluées par des prix de la fonction publique et d’autres distinctions. Durant plus de 30 ans, il a occupé des postes dont les responsabilités en gestion et en finances étaient de plus en plus importantes. Il a travaillé dans quelques-uns des ministères les plus gros et les plus complexes, dont Emploi et Immigration Canada et Transports Canada.

C’est durant son mandat à Emploi et Immigration Canada qu’on a reconnu pour la première fois sa capacité à gérer des changements organisationnels à la fois majeurs et complexes. Entre 1981 et 1990, en tant que sous-ministre adjoint, Finances et administration, il a dirigé l’élaboration et la mise en œuvre du Système d’information de l’emploi et de l’immigration (SIEI) pour Emploi et Immigration Canada (EIC). Ce premier système intégré d’information de gestion national d’EIC visait à recueillir, à traiter et à intégrer des données financières, organisationnelles et sur le personnel pour l’ensemble du ministère et dans plus de 500 bureaux de service locaux à la grandeur du Canada.

La mise sur pied du SIEI s’est traduite par une réduction des coûts d’exploitation et une fiabilité accrue des données, ce qui a permis d’améliorer grandement la planification et la reddition de comptes au sein du ministère. Le système a continué d’évoluer au fil des ans et le vérificateur général et le contrôleur général ont reconnu son rôle appréciable dans le maintien d’une saine gestion financière et de la fonction de contrôle au ministère.

Paul Gauvin a aussi été l’initiateur d’un vaste projet novateur à l’échelle nationale qui visait à moderniser et à améliorer les bureaux de service d’EIC — les Centres d’emploi du Canada (CEC) et les Centres d’immigration Canada (CIC) — dans tout le pays. Cette mesure s’imposait depuis longtemps et a eu des répercussions notables sur les bureaux : elle a rehaussé leur fonctionnalité, leur efficience et leur image professionnelle. Maître d’œuvre de l’initiative, M. Gauvin a participé à tous les aspects du processus, y compris l’orientation de l’équipe de projet. La logistique était complexe. L’équipe a dû évaluer les besoins propres à chaque bureau, puis déterminer comment ces besoins pouvaient être satisfaits individuellement ou collectivement avec d’autres bureaux. Il a fallu recourir à des processus d’approvisionnement compliqués afin de réaliser des économies d’échelle tout en travaillant dans des délais précis pour prendre en compte les changements de bail, les réinstallations et autres problèmes. Le résultat a néanmoins été extrêmement bien accueilli par les gestionnaires, les employés et les clients.

Le négociateur

De 1992 à 1997, Paul Gauvin a été au service de Transports Canada, d’abord à titre d’agent principal des finances et de sous-ministre adjoint, Finances et administration, puis comme sous-ministre adjoint principal. À cette époque, Transports Canada était l’un des plus gros ministères et figurait parmi ceux dont les programmes et les services étaient les plus diversifiés. Il comptait 20 000 employés disséminés à la grandeur du Canada dans des divisions de transport aérien, terrestre, ferroviaire et maritime qui englobaient les aéroports fédéraux et locaux, le Système de navigation aérienne (SNA) du Canada et la Garde côtière canadienne. Les dépenses annuelles de Transports Canada se chiffraient à quatre milliards de dollars, et ses recettes, à un milliard de dollars.

Au milieu des années 1990, le gouvernement fédéral s’est lancé dans un vaste processus d’examen de ses programmes et dans une importante initiative de réduction du déficit visant l’ensemble de ses ministères et organismes. Aussi a-t-il cédé des organismes qu’il estimait pouvoir céder au secteur privé. Dans le cadre de cet exercice, Transports Canada s’est départi d’un certain nombre d’installations aéroportuaires locales et a vendu le SNA. Le SNA était et demeure (sous exploitation privée) responsable de plusieurs millions de mouvements aériens annuellement dans l’espace aérien canadien et au-dessus de certaines zones de l’Atlantique Nord. À cette époque, il comprenait un effectif de 6 100 employés, un vaste réseau d’installations de contrôle de la circulation aérienne et d’aides électroniques à la navigation, et beaucoup d’éléments d’actif, dont des terrains et du matériel.

Paul Gauvin a joué le rôle de négociateur en chef du gouvernement dans ce dossier. À la tête d’une équipe multidisciplinaire composée de professionnels du gouvernement et du secteur privé, il a mené à terme la vente du système à NAV Canada, société fermée sans but lucratif, au prix de 1,5 milliard de dollars. Il s’agissait d’une remarquable première à l’échelle mondiale — c’était la première fois qu’un gouvernement parvenait à vendre un SNA qui lui appartenait et qu’il exploitait, et à le céder avec succès au secteur privé sans participation publique ni garanties de dettes. Cette initiative a servi de modèle pour les autres efforts de commercialisation du gouvernement. Pour sa part, M. Gauvin a reçu la médaille d’or du ministre des Transports, une distinction rarement attribuée, ainsi qu’un Prix d’excellence de la fonction publique et le Prix de réalisation de la Semaine nationale des transports.

Pendant qu’il était sous-ministre adjoint, Finances et administration, Paul Gauvin a aussi supervisé l’élaboration et la mise en place du système intégré de gestion des finances et du matériel (SFIM) de Transports Canada — le premier système national de ce genre au gouvernement fédéral. Amorcée en juillet 1994, la mise en œuvre du système a été terminée à temps en mars 1996, tout en respectant son enveloppe budgétaire de 60 millions de dollars.

Le SFIM comportait plusieurs modules différents, tels que les comptes fournisseurs et les achats, et est devenu le cadre de référence général pour 4 000 usagers à la grandeur du Canada. Couronnée de succès, la mise en place n’a pas été une mince tâche. Il fallait planifier, organiser et offrir une formation aux usagers à l’échelle nationale et en région, et créer du matériel didactique à cette fin; adapter de façon précise des logiciels très complexes avec l’aide de fournisseurs du secteur privé; maintenir des processus de contrôle de gestion du changement rigoureux pour éviter toute inflation du système, laquelle aurait eu des répercussions sur les coûts et sur les échéanciers; et concevoir des stratégies et des outils de communication internes et externes pour régler les problèmes névralgiques des clients et des usagers.

Le système devait assurer l’interface avec d’autres systèmes gouvernementaux, remplacer de nombreux systèmes ministériels obsolètes et faisant double emploi, et réduire considérablement la paperasserie et faciliter la restructuration des activités. Il a atteint tous ces objectifs. Son efficacité a été reconnue par le Bureau du vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor, et ses fonctions sont devenues des modèles, servant de fondement aux initiatives d’autres ministères.

Les secrets de la gestion du changement

Lorsqu’on lui demande comment il arrive à instaurer le changement, Paul Gauvin insiste pour dire que ce résultat ne s’obtient pas par enchantement.

« Certains ingrédients sont essentiels : la volonté de changement, l’appui solide des cadres supérieurs et le soutien des principaux responsables des projets, explique-t-il. On doit également avoir un but et un plan précis et savoir quelle direction on veut suivre. Pouvoir compter sur un contrôle financier strict. Éviter toute dérive budgétaire. Respecter les limites du budget. Dès qu’on ajoute un élément, il faut en enlever un autre. Cet aspect est surtout important dans les projets de TI qui ont tendance à excéder les budgets prévus. »

La communication est aussi une composante fondamentale. « Vous devez maintenir une communication suivie tant à l’interne qu’à l’extérieur de votre groupe, note-t-il. Quand vous arrivez dans une organisation, plusieurs personnes ne vous connaissent pas. Vous devez échanger avec elles pour qu’elles comprennent ce que vous faites. Il faut aussi maintenir les voies de communication ouvertes avec les employés, les clients et les partenaires qui seront touchés par ces changements. Il est important d’adopter une approche stratégique sensible en matière de ressources humaines, de trouver du personnel de remplacement et d’aider à réaffecter le personnel qui reste en poste. Au besoin, vous devrez parfois consacrer plus de temps à aider certaines personnes à faire la transition, mais cela ne doit pas vous éloigner de votre objectif. »

En même temps, Paul Gauvin mentionne qu’il faut informer les organismes centraux afin que ceux-ci comprennent ce que vous faites et qu’ils continuent à appuyer votre démarche.

Tous ces aspects étaient primordiaux pour lui lorsqu’il est entré à la GRC en 1999 après une période fort remplie suivant sa retraite en 1997, durant laquelle il avait relevé d’autres défis — notamment à titre de chef de cabinet du Solliciteur général et comme expert-conseil. Avec un budget annuel de trois milliards de dollars, un milliard de dollars de recettes, 22 000 employés et un actif de 2,3 milliards de dollars, la GRC est l’un des organismes les plus grands et les plus complexes du gouvernement fédéral.

En sa qualité de sous-commissaire, Gestion générale et contrôle, et d’agent principal des finances, M. Gauvin a contribué à restaurer la stabilité et la viabilité financières de la GRC grâce à diverses initiatives stratégiques, structurelles et administratives. Au nombre de ces mesures figuraient l’élaboration et la mise en œuvre d’un vaste plan triennal d’amélioration de la gestion financière, qui visait à intégrer des principes financiers sains dans la culture de la GRC et dans tous les aspects de ses processus de planification et de prise de décision.

« La gestion du changement n’est jamais un processus parfait, souligne-t-il. Toutefois, on trouve toujours une poignée de gens capables de soutenir un tel processus, et cela suffit. À mon arrivée à la GRC, l’organisme n’avait ni le personnel ni la structure organisationnelle nécessaires pour faire le travail. Il m’était alors impossible d’engager tous les gens que j’aurais voulu intégrer dans l’équipe, mais après un certain temps, j’y suis parvenu. Certaines personnes s’adaptent bien au changement et d’autres étaient disposées à rester pour relever ce défi, et il y en a qui ont choisi de poursuivre leur parcours professionnel ailleurs. C’est ainsi que j’ai été en mesure de consolider l’organisation.

« La direction de la vérification interne illustre bien la situation qui existait, poursuit-il. Pour diverses raisons, elle n’offrait pas un rendement satisfaisant. Ceux qui la dirigeaient n’avaient pas les titres de compétence professionnels et l’expérience requise pour mener les vérifications, même s’ils possédaient une vaste expérience opérationnelle. Après deux ou trois mois, plusieurs personnes ont décidé de quitter le service et nous avons pu recruter des vérificateurs professionnels. Nous avons alors élaboré des plans de vérification en fonction du risque appropriés, et procédé aux vérifications nécessaires pour répondre aux attentes et aux exigences de la haute direction. Le vérificateur général a soutenu et salué très favorablement nos progrès. Aucun ministère ne peut fonctionner sans un service de vérification adéquat; il s’agit là d’un élément clé de la reddition de comptes. »

La modernisation de la fonction de contrôle

Paul Gauvin insiste sur l’importance de se fixer un but. Lorsque le gouvernement fédéral a lancé l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur, M. Gauvin savait que ce programme était l’impulsion dont la GRC avait besoin pour devenir une meilleure organisation.

« Quand le gouvernement fédéral s’est mis à la recherche de ministères pilotes, j’ai immédiatement proposé la candidature de la GRC, rappelle-t-il. Au départ, on m’a dit, ‘non, vous n’êtes pas prêt’. J’ai répondu que c’était la situation idéale — le changement devait s’appuyer sur quelque chose de concret. »

Paul Gauvin a instauré un certain nombre de mesures pour assurer le succès du projet pilote :

• mis sur pied le Bureau de la modernisation de la fonction de contrôleur de la GRC, afin de mener diverses initiatives telles que l’examen de la capacité de vérification qui a mis en lumière les secteurs prioritaires où des efforts devaient être déployés;
• élaboré une stratégie de communications pour « vendre » les principes et les pratiques de modernisation de la fonction de contrôle à l’interne et institué des programmes et des outils de communication conçus pour divers destinataires, dont les cadres supérieurs, les gestionnaires régionaux et les spécialistes fonctionnels;
• intégré les principes de la modernisation de la fonction de contrôle dans les comités et les discussions des cadres supérieurs en tant que fondement pour l’amélioration de la gestion au sein de la GRC.

« Nous avons relié toutes nos activités à cette initiative, amélioré nos mécanismes d’information et nos systèmes, et mis en place un nouveau cadre de gestion financière qui définissait le mode d’établissement, la fréquence et la présentation des prévisions, indique M. Gauvin. Un cadre comptable a aussi été élaboré et nous avons eu recours à des programmes de SAP et de Peoplesoft pour produire une information de qualité. Deux ou trois personnes coordonnaient l’initiative, mais le gros du travail était exécuté par un vaste groupe d’employés. » 

M. Gauvin a aussi fait en sorte que le Secrétariat du Conseil du Trésor considère la GRC comme ministère pilote de la Stratégie d’information financière (SIF). Il a créé un Bureau de projet de la SIF et a suivi de près toute la mise en œuvre de la stratégie pour s’assurer que l’infrastructure et le soutien nécessaires étaient disponibles afin de permettre une mise en application efficace, l’interfaçage avec les systèmes gouvernementaux et la production de rapports financiers conformes aux principes de la comptabilité d’exercice. Il a aussi présidé le comité directeur supérieur de la SIF et s’est assuré que la GRC était représentée dans les nombreux groupes de travail sur la SIF.

Grâce à ces efforts, la GRC a réussi à respecter la date butoir du 1er avril 2001 pour l’interfaçage avec les systèmes comptables centraux du gouvernement.

« Deux éléments sont essentiels au succès de la gestion de tout ministère — l’information et des contrôles adéquats, précise M. Gauvin. Il faut accélérer la cueillette de l’information et l’utiliser en même temps. On a facilement accès à un plus grand nombre de données maintenant — il faut donc utiliser cette information aussi efficacement que possible. »

À titre d’exemple, la GRC utilise le tableau de bord équilibré comme outil de gestion efficace pour déborder du cadre de la gestion budgétaire. « Cette approche nous permet d’obtenir une rétroaction de qualité sur notre service dans les collectivités et dans d’autres secteurs, observe M. Gauvin. Notre engagement dans les milieux autochtones est une préoccupation de premier plan pour nous. Nous devions déterminer comment intervenir dans ces collectivités. Par exemple, des détachements ont adopté des méthodes juridiques alternatives adaptées aux besoins de la collectivité. Des méthodes auxquelles un détachement dans un autre secteur n’aurait pas eu recours. L’utilisation du tableau de bord et d’autres outils de gestion nous a permis de mieux cibler nos activités et d’élaborer des procédures intégrées là où il le fallait. »

La GRC figurait au nombre de plusieurs ministères pilotes qui ont fait l’objet d’une vérification du Bureau du vérificateur général en 2001-2002. Ce dernier a émis des commentaires favorables sur le ferme engagement de la haute direction de la GRC à l’égard de l’IMFC ainsi que sur l’efficacité de la stratégie globale de mise en œuvre et d’application de cette initiative par l’organisme.

La GRC est maintenant un ministère parrain en matière de gestion financière et stratégique efficace. Plusieurs organismes gouvernementaux et policiers, dont la Police provinciale de l’Ontario, s’adressent à elle pour obtenir des renseignements et des conseils. En outre, par des présentations, des articles et d’autres activités, Paul Gauvin partage les expériences et les apprentissages de la GRC.

Comptables demandés             

Par suite de la réorganisation de la fonction de contrôle et des scandales qui ont secoué le gouvernement fédéral au cours des dernières années, l’importance de bonnes pratiques d’information et de reddition de comptes n’a plus besoin d’être démontrée. Toutefois, il y a un long chemin à parcourir au sein du gouvernement.

« La vérification interne laisse encore à désirer, affirme M. Gauvin. Les gens qui occupent les postes d’agents principaux des finances ne possèdent pas les connaissances nécessaires pour bien gérer ce secteur, mais la nomination d’un nouveau contrôleur général va sûrement entraîner des changements. Au moins, nous produisons maintenant des états financiers que les autres organisations peuvent comprendre. Nous n’en sommes pas encore à appliquer la comptabilité d’exercice aux recettes, mais nous le faisons pour les dépenses. Chaque étape est un pas de plus dans la bonne direction. »

Une tâche importante pour le contrôleur général consistera à attirer les professionnels de la comptabilité dans la fonction publique. S’appuyant sur sa propre expérience, M. Gauvin n’hésite pas à recommander une carrière dans la fonction publique.

« Les salaires sont peut-être plafonnés aux échelons supérieurs et il est vrai qu’il faut respecter les limites des politiques et de la législation, déclare M. Gauvin, mais on a également accès à une grande diversité de fonctions au sein du gouvernement. Il est possible d’œuvrer dans les collectivités et de collaborer avec un large éventail de groupes. On peut travailler outre-mer, la sécurité d’emploi et les avantages sociaux sont très intéressants et il existe de nombreuses perspectives de mobilité. On a aussi accès à un savoir-faire extraordinaire parmi la population diversifiée du gouvernement et on a la chance d’utiliser une technologie et des systèmes très évolués. Les personnes à l’affût de perspectives intéressantes trouveront une foule de possibilités d’innover dans leur emploi. » 

Quant à son propre succès, M. Gauvin l’accepte avec un haussement d’épaules. Pour lui, cette réussite repose simplement sur la façon dont il fonctionne. « L’administration publique est très vaste, mais à certains égards, elle ressemble à n’importe quelle grande entreprise, précise-t-il. Vous voulez que les gens sachent que vous faites ce que vous avez à faire et qu’ils peuvent compter sur vous pour accomplir le travail. Un ministère fort n’est pas seulement profitable aux clients, ce l’est aussi pour les employés. D’autres voudront les engager pour les connaissances qu’ils ont acquises et ils pourront faire valoir leur savoir-faire. »

Robert Colman est rédacteur en chef de CMA Management.

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