Repenser les rapports exigés des Premières nations

En dépit des nombreuses mesures mises en œuvre pour améliorer la situation des collectivités autochtones dans tout le Canada, des changements s’imposent encore. On commence par exemple à s’intéresser aux rapports que le gouvernement exige des administrations autochtones et à l’information diffusée au sein des collectivités. Deux CMA, Robert Anderson et Ron Baker, sont en train de revoir ces modèles de reddition de comptes pour que tout le monde soit mieux servi.

par Robert Colman

Les Premières nations font face à des problèmes particuliers en raison de l’évolution de leur environnement démographique, social et gouvernemental. C’est ce qu’a récemment reconnu le premier ministre Paul Martin au début de la réunion des premiers ministres sur le financement des soins de santé, en annonçant un programme de 700 millions de dollars destiné à améliorer la prestation des services de santé aux populations autochtones du Canada. Il existe en effet un écart considérable incontestable entre la santé des collectivités autochtones et celle du reste de la population canadienne.

Il y a également des inégalités dans les occasions d’affaires. Le gouvernement s’est montré empressé de s’y attaquer aussi, avec des programmes comme Entreprise autochtone Canada (EAC) d’Industrie Canada (voir à ce sujet la chronique « Questions gouvernementales » dans le présent numéro).

En revanche, le gouvernement a fait bien peu jusqu’ici pour s’attaquer aux problèmes cruciaux que soulèvent la comptabilité et l’obligation de rendre compte au sein des collectivités autochtones. Par exemple, le Bureau de la vérificatrice générale du Canada a récemment entrepris une étude sur les rapports exigés des Premières nations en Saskatchewan (Bureau du vérificateur général, 2002). Cette étude comportait trois objectifs : évaluer les exigences de l’administration fédérale en matière de rapports et de vérification; examiner l’utilisation faite des rapports et des vérifications; et élaborer les critères d’un système de rapports plus efficace. Il en est résulté un certain nombre de constats et de recommandations :

• La communication avec les Premières nations est inadéquate.
• L’information sur le rendement est insuffisante.
• Il faut assurer une meilleure coordination entre les entités de financement.

L’étude constitue certes un point de départ utile à une réflexion sur les documents comptables et les rapports exigés des Premières nations, mais elle est incomplète, comme le soulignait d’ailleurs dans sa réponse au rapport le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC). L’étude s’appuie largement sur des consultations auprès de seulement quatre groupes des Premières nations. Elle a néanmoins permis de recenser pas moins de 168 rapports que les Premières nations sont tenues de présenter à divers organismes de financement. Dans certains cas, ce nombre grimpait à 208, ce qui représente un lourd fardeau administratif. Dans son rapport, le Bureau du vérificateur général s’interrogeait sur l’utilité de toute cette information.

Robert Anderson, CMA et professeur agrégé en entrepreneurship à la faculté d’administration de l’Université de Regina, s’intéresse aux problèmes de développement économique des autochtones depuis maintenant 20 ans. Par ses écrits, et en tant que corédacteur du Journal of Aboriginal Economic Development, il a été confronté à cette question à un certain nombre d’occasions et considère qu’il s’agit d’un problème urgent à régler.

« La délégation, c’est-à-dire la réduction des ingérences du gouvernement dans les affaires des Premières nations et le renforcement de l’obligation des administrations autochtones de rendre des comptes envers leurs propres collectivités, suscite un intérêt accru, souligne M. Anderson. Le gouvernement a pris des mesures valables pour atteindre cet objectif. Il a encouragé la prise de décisions dans les collectivités, mais au coup par coup. Ainsi, même si, pris individuellement, les programmes dans les domaines de l’éducation, des services sociaux et du logement notamment sont parfaitement défendables et compréhensibles, ils exigent ensemble la préparation d’un tas de rapports visant à prouver que les fonds consentis sont adéquatement utilisés. »

AINC a pour principal objectif « d’aider les collectivités des Premières nations, des Inuits et du Nord à cheminer vers la viabilité sociale, économique, environnementale, culturelle et politique ». (Affaires indiennes et du Nord Canada, 2004a:4). En plus de déléguer la prise de décisions et la gestion des programmes aux collectivités, AINC a fait du développement économique un volet clé de sa stratégie de développement durable. Dans cette optique, entre 2001 et 2003, AINC a fait passer de 25 à 120 millions de dollars par année le financement accordé aux Premières nations. En outre, des ententes sur des revendications territoriales particulières et globales incluent des sommes considérables destinées au développement économique.

La délégation oblige toutefois les Premières nations à rendre davantage compte de leurs actions au gouvernement et à la collectivité — sans compter que l’accroissement des activités favorisant le développement économique comporte ses propres exigences en matière d’information.

« Dans l’état actuel des choses, au sein d’une petite collectivité, il peut y avoir une poignée de personnes qui s’occupent de tous les rapports exigés par une grande diversité de programmes de financement assurant le maintien de la communauté, explique M. Anderson. Parallèlement, des membres de la collectivité veulent savoir pourquoi on n’a pas construit un certain nombre de maisons pendant l’année ou pourquoi des étudiants universitaires n’ont pas reçu leurs bourses, et les leaders s’efforcent de trouver des moyens plus efficaces de leur fournir cette information. La situation se complique encore du fait qu’aux rapports exigés dans le cadre des programmes vient s’ajouter la nécessité, pour de nombreuses collectivités, de rendre compte des activités commerciales et de développement économique qui ont été entreprises. Un nouveau système doit être mis en place pour répondre équitablement aux besoins de chaque groupe. Même s’il existe déjà des modèles qui permettraient d’y parvenir, la plupart d’entre eux sont de taille et exigent un surcroît de travail administratif. »

Ron Baker, CMA, a vu le problème auquel les Premières nations sont confrontées des deux côtés de la clôture : en tant qu’agent principal des finances de l’AINC en Saskatchewan et à titre d’agent du logement dans une petite collectivité de l’Arctique. M. Baker est maintenant professeur agrégé de comptabilité et boursier CMA à l’Université de Regina.

« Je supervisais le système de gestion des rapports de l’AINC — Saskatchewan, explique M. Baker. Le ministère s’est doté d’un système informatisé qui permet aux fonctionnaires de voir qui a produit quel rapport et quand. Nous avions un vérificateur à plein temps qui examinait tous ces documents, et nous prenions les décisions de financement à partir de ces données. La question est de savoir si toute cette information est essentielle. »

MM. Anderson et Baker se sont donné pour mandat de trouver des pistes de solution à ce problème complexe. Leurs travaux se dérouleront en deux temps, et poursuivront deux objectifs. Dans un premier temps, les deux chercheurs se pencheront sur la diffusion des exigences d’information que le gouvernement impose aux entités économiques financées au moyen de programmes gouvernementaux, que ce soit directement ou par l’intermédiaire des conseils de bande ou de tribu.

Cette démarche a pour but d’évaluer dans quelle mesure les rapports exigés des Premières nations, au-delà des pratiques comptables employées couramment par les entités non autochtones, alourdissent le fardeau administratif des Premières nations. Cette évaluation quantitative pourrait déboucher sur le calcul des coûts financiers que les Premières nations doivent assumer en raison des exigences d’information du gouvernement. Dans le cadre de leurs travaux, MM. Anderson et Baker consulteront des organisations des Premières nations, des leaders politiques, des agents du développement économique et des membres des collectivités autochtones.

Dans un second temps, les chercheurs élaboreront un modèle de reddition de comptes pour les organisations des Premières nations qui reçoivent du financement. Ce modèle sera fondé sur la théorie des parties prenantes; il s’attachera d’abord à l’obligation de rendre compte à la collectivité et aux besoins d’information de gestion de l’organisation, plutôt qu’aux besoins des ministères et du Parlement. S’appuyant dès le départ sur des consultations avec des leaders politiques, des agents du développement économique et des membres de la collectivité, les chercheurs construiront un modèle qui répondra de façon optimale aux besoins primordiaux de l’organisation — obligation de rendre compte aux membres et à la collectivité, rapports environnementaux, rentabilité, exigences des créanciers, comptabilité de gestion, etc. — et qui respecte les normes comptables (PCGR et NVGR).

Les chercheurs espèrent qu’à l’issue de leurs travaux, on pourra analyser le fossé entre les deux mécanismes d’information, à savoir le nouveau modèle de reddition de comptes des Premières nations et les rapports que le gouvernement exige actuellement, pour ensuite évaluer et réduire dans une certaine mesure les coûts associés aux exigences gouvernementales qui excèdent ce que l’on peut considérer comme un fardeau administratif « normal ».

L’étude s’ouvrira par une recherche documentaire visant à répertorier les rapports actuellement exigés et à recueillir de l’information sur les modèles de reddition de comptes adoptés dans le secteur privé et par les organismes sans but lucratif. MM. Anderson et Baker cherchent actuellement des individus qui travaillent « sur le terrain », au sein des collectivités autochtones, afin de recueillir leurs commentaires sur la situation actuelle en matière de reddition de comptes, sur l’applicabilité d’autres modèles redditionnels et sur la construction d’un nouveau modèle s’appuyant sur la consultation. Comme point de départ, les deux chercheurs présenteront dans le cadre de la conférence annuelle du Conseil canadien de la PME et de l’entrepreneuriat, qui aura lieu à Regina ce mois-ci, un atelier de 90 minutes auquel prendront part des agents du développement économique œuvrant dans les collectivités.

« Nous devrons consacrer beaucoup de temps à cette recherche, car nous voulons nous entretenir en personne avec les membres de ces collectivités pour cerner leurs besoins d’information, explique M. Baker. Au départ, la collecte de données se fera en grande partie en Saskatchewan, mais comme les rapports exigés sont à peu près les mêmes d’un bout à l’autre du pays, nous envisageons de créer un modèle ici, puis de parcourir le Canada pour discuter de son bien-fondé avec d’autres collectivités. Nous devrons également rencontrer des fonctionnaires pour déterminer quelle somme d’information ils utilisent réellement dans la multitude de rapports qu’ils reçoivent actuellement. Une meilleure compréhension des besoins du gouvernement ne peut que renforcer le modèle que nous proposerons. »

MM. Baker et Anderson sont tous deux confiants de pouvoir trouver une solution de compromis.

« Il existe déjà de bons modèles qui pourraient répondre aux besoins des collectivités autochtones, fait valoir M. Anderson. Par exemple, les modèles que les entreprises utilisent pour rendre compte de la façon dont elles s’acquittent de leurs responsabilités sociales et environnementales répondent à bon nombre des besoins des Premières nations. Dans bien des cas, si on laissait tomber des détails pour se concentrer davantage sur l’essentiel, les collectivités disposeraient de beaucoup plus d’information, laquelle clarifierait également le bien-fondé des dépenses engagées auprès des organismes gouvernementaux. Tant que l’on effectue des contrôles et que l’on prépare des vérifications efficaces, un modèle comme celui-là demeure possible. »

« Si nous lui proposons une solution de rechange solide, le gouvernement pourrait peut-être repenser, ou du moins remettre en question, ses exigences en matière d’information », de conclure M. Baker.

Robert Colman est rédacteur en chef de CMA Management.

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